Salva Casa e difficoltà applicative, in attesa della modulistica unica aggiornata

di Filippo Di Mauro

Il Decreto Salva Casa è entrato in vigore il 30 maggio del 2024 ed è stato, poi, convertito con L. 105/2024. Nella relazione di accompagnamento al Decreto Salva Casa sono state indicate le ragioni di straordinaria necessità ed urgenza che hanno giustificato l’intervento normativo: da un lato, sbloccare la situazione di totale stallo in cui versava il mercato immobiliare, fortemente penalizzato dalle incertezze del quadro normativo di settore, che difficilmente consentiva di dimostrare lo stato legittimo di un immobile; dall’altro lato, semplificare gli adempimenti amministrativi a carico degli uffici tecnici delle Amministrazioni competenti, che a causa della frammentarietà della disciplina di settore non riuscivano a fornire risposte in tempi certi alle richieste di accertamento dello stato legittimo.

Il Decreto Salva Casa si è, tuttavia, scontrato sin dall’inizio con una serie di difficoltà applicative, creando distanza tra la teoria e la prassi degli uffici e dei singoli professionisti. Tali difficoltà operative di applicazione degli istituti del Salva Casa si possono, ad esempio, analizzare con riferimento al nuovo accertamento di conformità semplificato (art. 36-bis T.U. Edilizia), che rappresenta il cuore pulsante del Salva Casa ed oggetto dei chiarimenti contenuti nelle linee guida MIT del gennaio 2025.

In particolare, si possono focalizzare cinque ordini di problemi principali.

1) La mancanza di modulistica aggiornata.

Innanzitutto, Comuni e liberi professionisti non hanno potuto beneficiare di una modulistica nazionale aggiornata. Già in audizione alla Camera, si era messa in evidenza la priorità dell’aggiornamento dei moduli unici standardizzati, introdotti con la Riforma Madia del 2017. La modulistica unica contiene, infatti, una molteplicità di informazioni e documenti allegati indispensabili per il funzionario comunale, che non può richiedere altre informazioni, in possesso della stessa Pubblica Amministrazione, se non siano espressamente previsti nel modello unico digitale.

Ai sensi del Codice dell’Amministrazione digitale (D.lgs. 82/2005), vi è poi l’obbligo di utilizzare le piattaforme telematiche nei processi di presentazione delle pratiche edilizie, ma l’assenza di aggiornati moduli telematici ha, sino ad oggi, rappresentato un primo ostacolo di ingresso per presentare domande di sanatoria semplificata, perché il professionista non può utilizzare moduli artigianali modificati.

Problema, tuttavia, in progressiva fase di risoluzione, con la recente adozione in sede di Conferenza unificata dei nuovi moduli aggiornati alle novità del Salva Casa, sui quali si attende ora l’intervento di Regioni e Comuni.

2) La frammentarietà della normativa regionale.

Il 36-bis ha manifestato, inoltre, difficoltà concrete anche in relazione alla variegata normativa regionale sulle definizioni di parziale difformità e variazioni essenziali, che sono appunto le due patologie edilizie indicate nell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001. Alcune Regioni, infatti, differenziano le parziali difformi e le variazioni essenziali in maniera percentuale (quantitativa), altre invece applicano un criterio sostanziale (qualitativo).

Per esempio, la Regione Emilia-Romagna considera variazioni essenziali scostamenti fino al 20% di quanto assentito con il titolo edilizio originario (art. 14-bis, L.R. 15/2013); la Regione Piemonte aveva indicato – come variazioni essenziali – difformità fino al 25 %; la Regione Lazio si ferma, invece, a difformità entro il 2% (ragione per cui la Regione Lazio ha già annunciato un intervento legislativo per innalzare il predetto limite). Vi sono altre Regioni, come Abruzzo, Molise e Campania, che non hanno una definizione di parziale difformità e variazione essenziale, sicché in esse non è possibile applicare il 36-bis.

C’è, pertanto, urgenza di fornire omogeneità alla definizione di parziale difformità e di variazioni essenziali, tant’è che nella relazione di accompagnamento al Decreto 69/2024 era stata identificata – seppur in maniera generica – una definizione di parziale difformità, che deve essere compresa in un forbice tra i limiti delle tolleranze costruttive (art. 34-bis T.U. Edilizia) e i limiti delle variazioni essenziali (art. 32 T.U. Edilizia), i quali però sono definiti dalla legislazione regionale.

3) Il superamento del requisito della "doppia conformità".

Con il Decreto Salva Casa, si è inoltre cercato di differenziare la sanatoria semplificata dal requisito della doppia conformità dell’art. 36, distinguendo il momento di verifica della conformità alla disciplina urbanistica (al tempo di presentazione dell’istanza) da quello della conformità alla disciplina edilizia (al tempo di realizzazione dell’intervento).

Per la prima volta, quindi, in Italia avviene una separazione tra l’urbanistica e l’edilizia. Ciò, oltre alla mancanza di modulistica aggiornata e alla disomogenea definizione regionale dei presupposti applicativi, pone un terzo problema per l’applicazione della sanatoria semplificata, ossia la chiara distinzione del perimetro della disciplina urbanistica da quello della disciplina edilizia. Tale differenziazione è, infatti, di estrema rilevanza per il professionista che deve consegnare la pratica in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis. Ad esempio, è dibattuto se il regolamento edilizio sia compreso nella disciplina urbanistica (ai sensi dell’art. 4, L. 1150/1942) oppure nella disciplina edilizia.

Su tale differenziazione, le Linee Guida del MIT hanno tentato di porre chiarezza, affermando che nel primo caso (cioè, nella disciplina edilizia) “rientrano, in sostanza, le norme tecniche sulle costruzioni, i regolamenti edilizi e le altre regole aventi incidenza sull’attività edilizia, compresa la normativa antisismica (che non può ritenersi afferente alla disciplina urbanistica), mentre  nel secondo caso (cioè, nella disciplina urbanistica) rientra “la normativa urbanistica, compresi gli strumenti urbanistici comunali”. Il perimetro delineato dal MIT è, pertanto, vago ed incerto, rendendo necessario individuare altri riferimenti nella normativa di settore.

Un primo riferimento è rinvenibile nel Regolamento edilizio tipo (c.d. RET), approvato nel 2017, al cui Allegato B, sez. C, su “Vincoli e tutele”, sono indicati alcuni elementi che chiariscono cosa si intende per disciplina urbanistica. In particolare:

-         strumenti pianificatori sovraordinati (quali, piani territoriali regionali, i piani settoriali regionali, i piani territoriali di coordinamento provinciale, piani settoriali di coordinamento provinciale);

-         il piano paesaggistico;

-         il vincolo idrogeologico;

-         il vincolo idraulico;

-         i piani d’assetto idrogeologico;

-         i vincoli culturali;

-         le aree naturali protette e i siti natura 2000;

-         le valutazioni di incidenza ambiente e di impatto ambientale;

-         il piano regolatore comunale e, a cascata, tutti gli strumenti urbanistici locali.

Per quanto riguarda, invece, la definizione di disciplina edilizia da verificare al momento della realizzazione dell’intervento edilizio difforme, sempre il Regolamento edilizio tipo, all’allegato B, sez. D, sulla “Normativa tecnica”, indica i requisiti prescritti dalla disciplina edilizia (quali, limiti inderogabili di densità e altezza, la distanza tra fabbricati e dai confini, i vari distacchi dalle strade, dalle ferrovie aeroportuali, cimiteriali, i requisiti igienico – sanitari, sicurezza statica e normativa antisismica). Tali requisiti sono contenuti nei regolamenti e nelle disposizioni regolamentari aventi incidenza sulla disciplina edilizia, che il tecnico libero professionista, prima di presentare l’istanza di sanatoria semplificata, dovrà verificare al momento della realizzazione della parziale difformità e della variazione essenziale, con tutte le difficoltà di reperimento dei regolamenti previgenti che ne derivano.

4) La sanatoria condizionata.

Sempre nell’art. 36-bis, comma due, c’è un quarto ed ulteriore elemento di criticità, rappresentato dal c.d. titolo in sanatoria condizionato.

Prima del Salva Casa, la giurisprudenza aveva sempre escluso la possibilità di sanatoria condizionata, cioè la possibilità di modificare l’immobile abusivo, in sede di accertamento di conformità, per poter ottenere il rilascio del titolo in sanatoria.

Ora, dopo il Salva Casa, il tecnico comunale può subordinare il rilascio del permesso di costruire o della Scia in sanatoria a interventi di adeguamento (anche strutturali) postumi, al fine di poter rendere legittimo l’intervento abusivo. Si dubita dell’opportunità di delegare questa funzione così rilevante (si discute, infatti, della sicurezza privata e della sicurezza pubblica degli immobili) alla facoltà discrezionale di un responsabile SUE che, in presenza di un immobile abusivo non conforme alle normative tecniche e strutturali vigenti, pone il privato innanzi ad un’alternativa: eseguire un intervento di adeguamento, anche particolarmente oneroso, per poter ottenere il rilascio del titolo in sanatoria; in caso contrario, subire il ritiro della pratica di sanatoria, con ordinanza di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi.

5) Il calcolo della sanzione pecuniaria.

Una quinta ed ultima criticità, sempre prevista nell’art. 36-bis, è rappresentata dalla modalità di determinazione della sanzione pecuniaria, calcolata secondo l’aumento del valore venale dell’immobile.

Tale stima deve essere effettuata dalle Agenzie delle entrate provinciali, che chiedono al Comune un costo tecnico per pratica edilizia, parametrato secondo specifiche convenzioni, che può giungere sino a 1.700 € a carico del bilancio dei singoli Comuni. Vi è, addirittura, il rischio che il costo della perizia dell’Agenzia delle entrate sia superiore alla oblazione (pari, nel minimo, a 1.032 €) che i privati devono pagare al Comune.