Le Sezioni unite riconoscono al giudice penale una piena valutazione sui presupposti di ammissione al controllo giudiziario

di Guglielmo Saporito e Filippo Di Mauro

Novità dalle Sezioni unite penali sul controllo giudiziario antimafia, per le imprese a rischio di infiltrazione.

Lo scorso 11 dicembre è stato, infatti, approfondito il meccanismo di controllo attraverso il quale le imprese possono superare, sottoponendosi ad un periodo di vigilanza, l’interdizione da contratti pubblici e finanziamenti.

Un'impresa, ritenuta esposta ad infiltrazioni dalla Prefettura (e, quindi, destinataria di interdittiva prefettizia) aveva chiesto il controllo giudiziario, vedendoselo tuttavia negare dal Tribunale delle misure di prevenzione di Napoli e dalla Corte di appello, per carenza del rischio di infiltrazione mafiosa.

Il rigetto del ricorso avverso il diniego di controllo, desumibile dal dispositivo della decisione della Suprema Corte, consente a caldo alcune osservazioni.

Il contrasto tra Prefettura e Giudice delle misure di prevenzione.

Com'è noto, tale contrasto può emergere quando una "frequentazione” poco raccomandabile, una subfornitura o un legame di parentela tra l’imprenditore e soggetti compromessi, siano letti dalla Prefettura come indici di tentativo di infiltrazione mafiosa, generando un’interdittiva che paralizza appalti, forniture e contributi.

Ma può accadere che il giudice delle misure di prevenzione sia di parere diverso, escludendo l'esistenza di un tentativo di infiltrazione mafiosa. Contro l’interdittiva prefettizia, l’antidoto è spesso stato il periodo di “controllo giudiziario” (art. 34 bis D.lgs 159/2011), durante il quale l’impresa è vigilata dal magistrato penale. Può tuttavia accadere che detto Tribunale dissenta radicalmente dal Prefetto, ritenendo trascurabile e poco significativo il tentativo di infiltrazione e, quindi, può accadere che il Tribunale qualifichi sostanzialmente sana l'impresa, escludendo la necessità di un controllo giudiziario. Ciò anche se il Prefetto, poco prima, aveva emesso un'interdittiva che, sulla base di specifica documentazione, sostenga l'esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa.

Il contrasto tra Prefetto e Tribunale di prevenzione deflagra perché, se manca il tentativo di infiltrazione, l'impresa destinataria di un'interdittiva non può ottenere il controllo giudiziario (art. 34-bis T.U. 159/2011), cioè non può ottenere quel periodo di osservazione al termine del quale poter sostenere, anche nei confronti della prefettura, di aver raggiunto un concreto livello di bonifica da infiltrazioni. Il controllo giudiziario è infatti previsto ad istanza della parte interdetta, ma solo dopo l’ interdittiva prefettizia.

Per rimediare agli effetti dirompenti delle interdittive ed al costante diniego di tutela cautelare da parte del giudice amministrativo, si era formata una prassi di utilizzo "off label" del controllo giudiziario: infatti, per mantenere in vita l'impresa interdetta, si ammetteva con una certa larghezza il controllo giudiziario ex art. 34-bis D.lgs. 159/2011, così come per dimagrire si ricorre (off label) a farmaci previsti per il diabete. Seppure obtorto collo, l'impresa incassava l’interdittiva ma si attivava per ottenere il controllo giudiziario.

La decisione delle Sezioni unite penali.

Le Sezioni unite rigettano il ricorso avverso il decreto che, in contrasto con la locale Prefettura, negava il controllo giudiziario per carenza del rischio di infiltrazione. In tal modo, le Sezioni unite rafforzano il parere del Tribunale delle misure di prevenzione, ammettendo che il Tribunale possa escludere l’esistenza di un’infiltrazione nell'impresa, anche in contrasto con l'interdittiva emessa dal Prefetto.

La Cassazione mette, dunque, ordine nelle procedure, restituendo ampia autonomia alle valutazioni del giudice penale ed ai suoi parametri di giudizio, tutte le volte che il Tribunale delle misure di prevenzione escluda che l’impresa sia soggetta a rischio di infiltrazione. Se non vi è il presupposto dell’infiltrazione - affermano le Sezioni unite rigettando il ricorso dell’impresa campana Al.mi. Ambiente - il Tribunale delle misure di prevenzione può negare il controllo; ciò perché l’accertamento del tentativo di infiltrazione effettuato dal Prefetto non condiziona il Tribunale.

Il tema riflette il contrasto, raro ma netto, tra il Tribunale delle misure di prevenzione ed il Prefetto, tutte le volte che il primo, sulla base di adeguati compendi probatori e parametri valutativi, escluda il tentativo di infiltrazione, in aperto contrasto con l'autorità amministrativa. Il diniego del Tribunale rischia di generare un arretramento degli strumenti di tutela dell'impresa, la quale da un lato è gratificata dall'opinione del giudice penale (esclusione del rischio di infiltrazione), ma resta allontanata dal mercato a causa dell'interdittiva prefettizia.

I vari rimedi (dall'uso elastico ed off label del controllo giudiziario, fino al fiducioso ritorno nelle aule cautelari della giustizia amministrativa, facendo valere il motivato parere favorevole del Tribunale delle misure di prevenzione), ha rischiato di generare un conflitto di attribuzione (giudice-amministrazione). Più banalmente, il giudice penale avrebbe potuto utilizzare la disapplicazione del provvedimento prefettizio, come consentito dall'articolo 4 della legge 2248/1865, all. E: ma il problema dell'impresa (la paralisi) sarebbe rimasto immutato.

Conclusioni e possibili soluzioni.

Ora che le Sezioni unite penali hanno ridisegnato i confini delle competenze (con meno sottile diplomazia rispetto all’analogo probelma di galateo affrontato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nelle pronunce nn. 6-7-8 del febbraio 2023), il contrasto tra Prefetto e Tribunale di prevenzione deve comunque risolversi.

Ciò potrebbe avvenire potenziando il sistema di controlli che possono essere prescritti dalla stessa Prefettura, rivedendo in autotutela l’interdittiva (art. 94 bis D.Lgs. 159/2011). Di fatto, comunque, le Sezioni unite stabiliscono che il controllo giudiziario appartiene, in tutti i suoi aspetti, al giudice penale. Quest’ultimo ha quindi la possibilità di contrapporsi alla Prefettura, escludendo che l’impresa sia contaminata: se poi la Prefettura è convinta che esista un rischio di infiltrazione mafiosa, può approfondire gli accertamenti e comunque attivare il sistema di controlli che il legislatore le affida (art. 94-bis D.Lgs. 159/2011, senza che il Giudice penale possa interloquire).

In altri termini, l’accertamento sul rischio di infiltrazioni spetta sia alla Prefettura che al giudice delle misure di prevenzione, ma ognuno dei due apparati può operare con autonomia. L’impresa che si veda etichettata come infiltrata dal Prefetto, mentre è ritenuta immune dal giudice penale, potrebbe comunque tornare dal Prefetto e chiedere un periodo di controllo amministrativo ed accertamenti su contabilità e fornitori.

Del resto è la stessa Corte costituzionale (109/2025) a legittimare la convivenza tra procedure di controllo (amministrativo, art. 94-bis; e giudiziario, art. 34-bis D.lgs. 159/2011), escludendo una promiscuità tra procedimenti. Ambedue le procedure, infatti, sono finalizzate al recupero ed alla bonifica delle imprese, e questo sembra il risultato verso il quale devono convergere tutte le procedure.

Sulle aspettative che hanno preceduto la pronuncia delle Sezioni unite, si vedano i contributi di Federica Lombardi in Federalismi n. 35 / 2025; Giuseppe Amarelli in Sist. Pen. 2025, Corinna Forte in Atti dell’incontro di Napoli sul controllo giudiziario volontario, giugno 2025, e gli Atti del convegno sul contrasto alle mafie e potere giudiziario, tenutosi presso l’Universita’ di Parma il 26 novembre 2025, con i contributi di Raffaele Greco e di Michele Corradino (riportati per esteso nel precedente n. 10 della newsletter).